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最高法院判例:行政程序的重开及其条件限制

日期: 2018-12-14
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最高法院判例:行政程序的重开及其条件限制

【裁判要点】

行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为,一经作出,即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的,但约束力却是双方面的。对于当事人而言,一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段,或者因其他情形导致法律救济途径穷尽,行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间,对于行政机关同样具有约束力。这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的;从法的安定性出发,也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。

但通说认为,行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因,不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为,但却可以请求行政机关重开行政程序,对行政行为自行撤销或者废止。不过,行政程序的重开受到严格的条件限制,这些条件包括,作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化,行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张,行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,不属于行政诉讼的受案范围。

虽然表面看来,当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责,而非直接要求人民法院撤销行政行为,但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同,这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能,人民法院对此不予立案或者驳回起诉,并无不妥。

(2017)最高法行申6100号

再审申请人(一审原告、二审被上诉人)王建设,男,1956年7月20日出生,汉族,住河南省兰考县。

再审被申请人(一审被告、二审上诉人)兰考县人民政府,住所地河南省兰考县中山东街36号。

法定代表人李明俊,该县人民政府县长。

再审申请人王建设因诉兰考县人民政府(以下简称兰考县政府)不履行法定职责一案,不服河南省高级人民法院(2016)豫行终118号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员刘雪梅参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

河南省开封市中级人民法院一审查明:2015年1月13日,王建设向开封市祥符区人民法院提起行政诉讼,请求撤销兰考县政府于1993年7月22日为王建强颁发的兰国用(城土)字第02924号国有土地使用证。在审理过程中,王建设自愿撤回起诉。2015年3月11日,王建设向兰考县政府提出申请,将兰国用(城土)字第02924号国有土地使用证土地使用权人由王建强变更登记为王建设。2015年3月18日,王建设向兰考县政府提出申请,注销王建强持有的兰国用(城土)字第02924号国有土地使用证。兰考县政府对王建设的申请事项未予受理答复。王建设不服,诉至一审法院,请求法院判令兰考县政府在三十日内作出是否注销王建强国有土地使用证的行政行为。河南省开封市中级人民法院另查明,王建设未能提供已向兰考县政府递交要求履行法定职责申请的证据,但庭审中兰考县政府对王建设已向其提出过申请的事实予以认可。

河南省开封市中级人民法院一审认为:《河南省实施办法》第十一条规定:土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的,原登记发证机关应当予以更正,收回或注销原发土地证书,换发新的土地证书。据此规定,兰考县政府具有注销土地证书的法定职责。王建设向兰考县政府提出注销土地证书申请后,兰考县政府应当对王建设所申请事项予以受理、进行审查,并在法定期限内对申请事项作出处理、答复。兰考县政府未对王建设申请事项履行法定职责显属不当。王建设要求兰考县政府履行法定职责的理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第七十二条规定,作出(2015)汴行初字第70号行政判决:兰考县政府于本判决生效后六十日内对王建设申请事项履行法定职责。

兰考县政府不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为:《行政诉讼法》第四十六条第二款及相关司法解释,对因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日最长保护期限规定为20年,超过该期限人民法院不予受理。王建设曾对王建强持有的由兰考县政府于1993年7月22日颁发的兰国用(城土)字第02924号国有土地使用证,于2015年1月13日提起过行政撤销之诉,后又撤回起诉。现王建设又提起行政诉讼,请求人民法院判令兰考县政府作出是否注销该国有土地使用证的行政行为。诉讼时效是法律对于当事人通过诉讼程序请求保护其权利的时间限制。本案中,虽然王建设没有使用直接提起撤销兰考县政府兰国用(城土)字第02429号国有土地使用证的方法,但他通过诉讼要求法院判令兰考县政府注销上述土地使用证,实质上仍然超过了法律规定的通过诉讼请求保护其权利的诉讼时效。在王建设的起诉超过法律规定时效的情况下,一审法院判令兰考县政府针对王建设的请求履行职责,属适用法律、法规错误,依法应予纠正。兰考县政府的上诉理由成立,予以支持。依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定,裁定撤销开封市中级人民法院(2015)汴行初字第70号行政判决;驳回王建设的起诉。

王建设向本院申请再审称:1.二审裁定认定事实不清。再审申请人诉讼请求是要求再审被申请人履行法定职责,作出是否注销涉案土地证的行政行为,不是要求再审被申请人一定注销涉案土地证,更不是要求通过法院诉讼撤销涉案土地证。再审被申请人是否注销涉案土地证,是其权力,也是其职责范围内的事,再审申请人无权干预,再审申请人要再审被申请人给一个结论便可。二审法院对再审申请人的诉求理解错误,属认定事实不清。2.二审法院适用法律、法规错误。《土地登记办法》第五十九条规定:“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的,可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料,申请更正登记。”《河南省实施办法》第十一条规定:“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的,原登记发证机关应当依法更正,收回或注销原发土地证书。”政府部门纠正自身错误,是我国的一贯政策规定,没有任何法律、法规规定超过二十年就不准纠正,上述法律、法规也没有规定纠正土地发证错误的最长时限。二审裁定适用《行政诉讼法》的时效制约政府的纠错行为,属适用法律错误。请求:1.撤销(2016)豫行终118号行政裁定,改判维持(2015)汴行初字第70号行政判决;2.由再审被申请人承担一审和二审诉讼费。

本院认为:行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为,一经作出,即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的,但约束力却是双方面的。对于当事人而言,一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段,或者因其他情形导致法律救济途径穷尽,行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间,对于行政机关同样具有约束力。这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的;从法的安定性出发,也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦

但通说认为,行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因,不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为,但却可以请求行政机关重开行政程序,对行政行为自行撤销或者废止。不过,行政程序的重开受到严格的条件限制,这些条件包括,作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化,行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张,行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,不属于行政诉讼的受案范围。

本案中,涉案颁证行为作出于1993年,再审申请人迟至2015年1月13日,才向人民法院提起撤销之诉,根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定,期限明显已经届满。造成这一结果的根本原因,在于再审申请人未能正确、及时地行使诉权。再审申请人在自愿撤回起诉后,先后于2015年3月11日和18日,分别向行政机关提出变更和注销登记申请,但这两次申请都非基于新的事实和法律状态,也没有提出新的证据。在此情况下,行政机关不予答复本身也属不可诉的重复处理行为。虽然表面看来,当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责,而非直接要求人民法院撤销行政行为,但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同,这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能,人民法院对此不予立案或者驳回起诉,并无不妥。此外,再审申请人还援引《土地登记办法》第五十九条规定,主张行政机关具有纠正自身错误的职责,但该条规定的内容是:“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的,可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料,申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的,可以持土地权利人书面同意更正的证明文件,申请更正登记。”而再审申请人并非土地权利人,也没有持有土地权利人书面同意更正的证明文件,不符合适用该条规定的情形。

综上,再审申请人王建设的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人王建设的再审申请。

审 判 员 刘雪梅

二〇一七年十一月二十九日


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    检察机关是否可以建议国土资源部门责令违法行为人赔偿国家损失●作者|张燕(黑龙江省人民检察院)●来源|作者授权行政涉法研究刊发●未经授权许可不得擅自转载《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定:“违反本法规定,未取得采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的,责令停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款;拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的,依照前款规定处罚。”国土资源部在对非法采矿行为作出行政处罚时,一般只有三种行政处罚形式:其一,责令停止开采;其二,没收采出的矿产品和违法所得;其三,罚款。国土资源部门是否可以责令非法采矿的违法行为人赔偿损失?责令赔偿损失的法律性质是什么?下文将从两个层面进行分析。第一,从实践层面来看,国土资源部门作出责令赔偿国家损失的行政处罚具有现实必要性。在实践中,责令赔偿损失有两种类型:一种是责令民事赔偿;一种是责令赔偿国家损失。在因民事侵权受到行政处罚的案件中,行政机关责令违法行为人赔偿受害人损失是否是一种行政处罚?在“高邮市汉留摩托车修理销售门市部不服扬州市高邮质量技术监督局行政处罚案”中,扬州市高邮质量技术监督局做出(邮)技监罚字(200)第031号行政处罚决定书,主要内容为:(1)责令满足消费者金福荣的退货要求;(2)赔偿金福荣损失8200元;(3)没收违法所得1200元;(4)处违法所得20%的罚款240元。高邮市人民法院判决认为:“对于满足消费者金荣福退货以及赔偿8200元损失的义务,是一种民事责任,不是被告可以实施的行政处罚。”我们赞同高邮市人民法院的观点,因为行政机关责令违法行为人承担民事责任是行政机关居间化解平等主体之...
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    2018 - 12 - 21
    南通中院判例:政府信息不存在时的司法审查公民申请的政府信息应当是已有的、客观存在的信息,行政机关并不负有为当事人制作、收集信息的义务。当公民申请的政府信息根本不存在或者行政机关不持有相应信息时,行政机关往往会作出政府信息不存在的答复。对此类答复行为的合法性审查涉及到举证责任的理解问题。在申请人所申请的政府信息不存在的情形下,行政机关并不承担举证责任,只是需要承担对政府信息不存在进行告知和说明理由的义务。在对行政机关是否履行了说明理由义务进行判断时,应当坚持有限审查的原则。这是因为,对于政府信息是否存在,行政机关无疑最有发言权,司法没有必要戴着有色眼镜怀疑一切。说明理由义务的完成只需要基于一个是否符合常理的解释,它要求行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。如果司法对此不给予应有的尊重,非要以自己的判断否定行政机关的判断,无疑会形成强人所难的局面,据此作出的判决将处于尴尬的境地,因为对于一个客观不存在的信息,行政机关根本无法履行公开的义务。江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏06行终720号上诉人(原审被告)南通市崇川区文峰街道办事处,住所地南通市崇川区。法定代表人王文献,主任。委托代理人李小飞。被上诉人(原审原告)顾俊文,男,1938年3月26日生,汉族,住南通市崇川区。委托代理人顾桂华,女,1963年4月14日生,汉族,住南通市崇川区,系顾俊文之女。上诉人南通市崇川区文峰街道办事处(以下简称文峰街办)因政府信息公开一案,不服南通市港闸区人民法院(2017)苏0611行初264号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2017年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人文峰街办的副主任方建春、委托代理人李小飞,被上诉人顾俊文的委托代理人顾桂华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明,2017年7月31日,顾俊文向文峰街办邮寄11份...
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