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最高法院判例:政府信息确实存在是行政机关提供的前提

日期: 2018-12-14
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最高法院判例:政府信息确实存在是行政机关提供的前提

根据《政府信息公开条例》第二条以及第二十一条第三项的规定,行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在。所谓确实存在,是指政府信息客观存在,而不能依据逻辑进行想当然的“推理”。在没有确凿证据否定行政机关关于政府信息不存在的答复,或者在申请人提供不出政府信息确实存在的相关线索的情况下,一般不宜判决行政机关重新答复。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款规定:“行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。”这里的“委托”,属于诉讼代理范畴,委托诉讼代理人的当事人是被诉行政机关,而非行政机关负责人。

(2018)最高法行申1574号

再审申请人(一审原告、二审被上诉人)郑军海,男,1971年9月22日出生,汉族,住河南省叶县。

再审被申请人(一审被告、二审上诉人)河南省人民政府,住所地河南省郑州市金水东路22号。

法定代表人陈润儿,该省人民政府省长。

再审申请人郑军海因诉河南省人民政府政府信息公开一案,不服河南省高级人民法院(2016)豫行终1536号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

河南省郑州市中级人民法院一审查明:2011年8月26日,平顶山市叶县城关乡沟李村朱金峰、郑军海等十七人向河南省人民政府提出行政复议申请,请求确认《河南省人民政府关于局部调整叶县城关乡廉村乡田庄乡土地利用总体规划的批复》(豫政土〔2006〕362号)违法并撤销。2011年8月27日,河南省人民政府法制办公室作出《河南省人民政府法制办公室关于调整土地利用总体规划的批复是否属于行政复议受理范围的请示》,针对朱金峰、郑军海等人的行政复议申请是否属于行政复议受案范围向国务院法制办公室书面请示。2011年9月5日,河南省人民政府作出豫政复中〔2011〕557-573号《中止行政复议通知书》,以“对调整土地利用总体规划的行为是否属于行政复议受案范围,需要有权机关作出确认”为由,中止复议案件审理。2015年3月20日,河南省人民政府法制办公室作出《恢复审理通知书》,称“中止的原因已消除,现决定恢复行政复议案件的审理”。2015年3月23日,河南省人民政府作出豫政复驳〔2011〕557-573号《驳回行政复议申请决定书》。2015年5月30日,郑军海向河南省人民政府法制办公室邮寄《信息公开申请表》,请求公开该办收到的国务院法制办公室关于调整土地利用总体规划的行为是否属于行政复议受案范围的批复。2015年6月4日,河南省人民政府法制办公室作出本案被诉《政府信息公开答复书》,称“你申请获取的政府信息不存在”。郑军海不服该答复起诉至法院,请求撤销涉案信息公开答复,判令河南省人民政府公开其收到的国务院法制办公室作出的批复。

河南省郑州市中级人民法院一审认为:(一)关于本案被告是否适格的问题。按通常理解,政府法制机构是政府内设机构,并不具备独立的行政主体资格,以其名义作出的行政行为,应由相应人民政府承担责任。本案河南省人民政府法制办公室主张其具有独立地位,可以以自己名义作出本案被诉行政行为并由此承担法律责任,但其并未向法庭提交相应证据,故对于该主张,不予支持。(二)行政复议申请人查阅权是否排斥政府信息公开的问题。行政复议申请人查阅权属于行政案卷阅览权,按理论通说,行政案卷阅览权系行政程序中,行政行为相对人或特定关系人享有的,以保障其有效参与行政程序,行使对不利处分的防御权而设定的专门程序性权利。行政案卷阅览权是行政行为附属程序性权利,其存在且仅应存在于行政程序存续期间,此时,如行政行为相对人等特定人员要求查阅行政案卷材料,应属行政案卷阅览权范畴,当事人不服行政机关相应处置,可以作为行政行为程序违法事由而针对行政行为本身提起诉讼,而不应提起政府信息公开诉讼。但在行政程序结束后,行政案卷阅览权已不存在,此时行政行为相对人等特定人员要求查阅相应材料,应属政府信息公开范畴,当事人不服行政机关相应处置,可以直接提起政府信息公开诉讼。从本案查明的事实看,2015年3月23日,河南省人民政府作出豫政复驳〔2011〕557-573号《驳回行政复议申请决定书》,行政复议程序已终结。郑军海是在此后的2015年5月30日申请政府信息公开,郑军海的请求应当视为政府信息公开申请而非行政复议申请人查阅权。且本案河南省人民政府针对郑军海的请求已按照《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)的规定作出了本案被诉《政府信息公开答复书》。因此河南省人民政府关于本案不适用《政府信息公开条例》的答辩意见不能成立。(三)关于本案被诉政府信息公开答复合法性的问题。从本案查明的事实看,河南省人民政府是以“对调整土地利用总体规划的行为是否属于行政复议受案范围,需要有权机关作出确认”为由中止相应行政复议案件审理,并以正式行文方式向国务院法制办公室请示,其恢复行政复议案件审理的理由是“中止的原因已消除”。按正常逻辑推理应当是国务院法制办公室针对相关问题作出了回复。而本案被诉政府信息公开答复称“政府信息不存在”,对此,河南省人民政府在被诉政府信息公开答复及本案诉讼过程中均未作进一步说明,也无相应证据支持,不足以说服法院支持其诉讼主张。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定:“被告拒绝向原告提供政府信息的,应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”因河南省人民政府对此问题没有举证证明,应视为本案被诉政府信息公开答复证据不足,依法应予撤销。鉴于根据本案双方所举证据,无法得出郑军海申请公开的政府信息是否真实存在的确切结论,因此在判决撤销本案被诉政府信息公开答复的同时,应判令河南省人民政府对郑军海的政府信息公开申请重新答复,而不直接判决河南省人民政府公开相应政府信息。综上,根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定,作出(2015)郑行初字第639号行政判决,撤销河南省人民政府法制办公室于2015年6月4日作出的《政府信息公开答复书》;判令河南省人民政府于本判决生效之日起二十个工作日内对郑军海的政府信息公开申请重新答复。

河南省人民政府不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。

河南省高级人民法院二审认为:郑军海的诉讼请求是撤销河南省人民政府作出的涉案信息公开答复,判令河南省人民政府公开其收到的国务院法制办公室作出的批复。涉案政府信息是否存在是本案争议的关键,综合双方所举证据,不能得出郑军海所申请政府信息真实存在的结论,郑军海亦没有提供该政府信息由河南省人民政府保存的相关线索,故人民法院不能作出责令河南省人民政府公开相应政府信息的判决。郑军海的诉讼请求不应得到支持。综上,一审判决认定事实清楚,适用法律有误,应予纠正。据此判决撤销郑州市中级人民法院作出的(2015)郑行初字第639号行政判决;驳回郑军海的诉讼请求。

郑军海向本院申请再审称:1.二审法院违反法律规定的诉讼程序,未能依法、独立、公正审判。二审开庭时,行政机关负责人未出庭应诉,再审被申请人的两名出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续,不符合出庭应诉的法定条件;二审法院严重超过法定审限。2.二审法院认定事实不清、适用法条错误。再审被申请人所作豫政法〔2011〕44号请示文件中认定的有权机关是专指国务院法制办公室。2012年6月下旬,再审申请人与其他村民向再审被申请人申请公开2011年9月中止行政复议案件审理后的办理结果,该机关答复称:“截至目前,有权机关未作出调整土地利用总体规划的批复是否属于行政复议受理范围的回复。因此,你们申请公开的政府信息不存在。”为此,再审申请人多次向国务院法制办公室反映,2013年11月26日,国务院法制办公室作出答复称:“已与河南省人民政府法制办公室沟通,并将你们提交的有关材料转给河南省人民政府法制办公室依法处理。”2014年5月,再审申请人以河南省人民政府不履行法定职责为由提起行政诉讼,河南省人民政府出庭人员辩称“恢复审理的法定理由不存在,现在无法恢复”,其依据就是国务院法制办公室尚未作出批复。2014年4月18日,河南省人民政府曾就张小辉三人对其作出的《河南省人民政府关于郸城县土地利用总体规划(2006-2020)的批复》所提出的行政复议申请,作出驳回行政复议申请决定,这一事实也说明河南省人民政府得到有权机关的确认,已经掌握了国务院法制办公室的批复。而河南省人民政府于2015年3月才对行政复议案件恢复审理,且辩称郑州中院针对类似案件作出生效判决是其恢复审理的原因,显然与逻辑不符:在法院作出判决前河南省人民政府已经就类似案件作出了行政复议决定。河南省人民政府中止行政复议案件审理的原因是国务院法制办公室未对其请示作出批复,恢复审理的原因是“中止的原因已经消除”,这应当是国务院法制办公室已对其请示作出了批复,河南省人民政府答复“申请获取的政府信息不存在”的理由就不能成立。故请求撤销河南省高级人民法院(2016)豫行终1536号行政判决,依法提审此案并予改判。

本院认为:本案的争执是,再审申请人郑军海向再审被申请人河南省人民政府申请公开国务院法制办公室关于调整土地利用总体规划的行为是否属于行政复议受案范围的批复,再审被申请人作出答复,告知其申请获取的政府信息不存在。一审法院认为,“按正常逻辑推理应当是国务院法制办公室针对相关问题作出了回复”,故撤销被诉答复,判令河南省人民政府重新答复。二审法院则认为,“综合双方所举证据,不能得出郑军海所申请政府信息真实存在的结论,郑军海亦没有提供该政府信息由河南省人民政府保存的相关线索,故人民法院不能作出责令河南省人民政府公开相应政府信息的判决”,遂撤销一审判决,驳回郑军海的诉讼请求。根据《政府信息公开条例》第二条以及第二十一条第三项的规定,本院更支持二审法院的观点,因为行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在。所谓确实存在,是指政府信息客观存在,而不能依据逻辑进行想当然的“推理”。在没有确凿证据否定行政机关关于政府信息不存在的答复,或者在申请人提供不出政府信息确实存在的相关线索的情况下,一般不宜判决行政机关重新答复。再审申请人的再审理由也主要是从逻辑推理的角度坚持认为政府信息存在,本院对此不予支持。

再审申请人还质疑,“二审开庭时,行政机关负责人未出庭应诉,再审被申请人的两名出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续,不符合出庭应诉的法定条件”。对此本院认为,行政机关负责人出庭应诉,有利于维护司法权威,和谐官民关系,促进行政争议的顺利解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则,但同时也允许有“不能出庭”的例外。据此可知,法律并非要求每一起案件都要由行政机关负责人出庭应诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第一款的规定,“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。”除上列情形之外,行政机关负责人未出庭应诉的,不构成违反法定程序。即使行政机关负责人应当出庭应诉而不出庭应诉,人民法院所应采取的处理方式也是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十二条规定的“记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理”。如果案件裁判结果正确,不能仅以行政机关负责人未出庭应诉发回重审或者提起再审。此外,再审申请人提出“再审被申请人的两名出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续”,是对法律制度的误解。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款规定:“行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。”这里的“委托”,属于诉讼代理范畴,委托诉讼代理人的当事人是被诉行政机关,而非行政机关负责人。对此,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十一条第二款所规定的“行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的,应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书”,已经清楚地说明问题。质疑出庭人员未持有行政机关负责人的委托手续,没有法律依据。

至于再审申请人提出的二审审理期限过长的问题,因其同样不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项规定的“违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的”情形,本院亦不予采纳。

综上,再审申请人郑军海的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人郑军海的再审申请。

审 判 长 李广宇

审 判 员 阎 巍

审 判 员 仝 蕾

二〇一八年四月二十五日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 王昱力


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    安徽高院判例:会议纪要的可诉性问题会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排,不直接对外产生法律效力。由于《会议纪要》约束的是参会行政机关,需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为从而直接影响公民、法人、其他组织的权利义务,通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。安徽省高级人民法院行政 裁 定 书(2018)皖行终429号上诉人(一审原告)凤阳县盛林矿业有限公司,住所地安徽省凤阳县,组织机构代码66423506-4。法定代表人陶昌林,该公司董事长。委托代理人徐劲。被上诉人(一审被告)安徽省凤阳县人民政府,住所地安徽省凤阳县,统一社会信用代码11341126394375875B。法定代表人罗圣权,该县县长。凤阳县盛林矿业有限公司(以下简称盛林矿业公司)因诉安徽省凤阳县人民政府(以下简称凤阳县政府)地矿行政处罚一案,不服滁州市中级人民法院(2017)皖11行初33号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。盛林矿业公司向一审法院诉称,2007年8月,其向安徽省国土资源厅申请颁发采矿许可证,矿山名称为凤阳县-蚌埠市蚂蚁山铁矿(以下简称蚂蚁山铁矿),证号为C3400002009112110044015(以下简称采矿权证),经两次申请延续,采矿权有效期至2014年11月10日。期间,其投入巨额资金进行基建施工,为全面投产做准备。2014年10月初,其向安徽省国土资源厅递交延续采矿权的申请材料,安徽省国土资源厅出具矿权申请事项登记单但并未回复是否准予延续。2015年12月1日,凤阳县政府作出关闭蚂蚁山铁矿的决定,并于2015年12月7日形成《县政府第22次县长办公会议纪要》。其为蚂蚁山铁矿先后投入巨款,但铁矿尚未投产,工程尚在基建期就被关闭并处罚,造成巨大损...
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    2018 - 12 - 21
    检察机关是否可以建议国土资源部门责令违法行为人赔偿国家损失●作者|张燕(黑龙江省人民检察院)●来源|作者授权行政涉法研究刊发●未经授权许可不得擅自转载《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定:“违反本法规定,未取得采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的,责令停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款;拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的,依照前款规定处罚。”国土资源部在对非法采矿行为作出行政处罚时,一般只有三种行政处罚形式:其一,责令停止开采;其二,没收采出的矿产品和违法所得;其三,罚款。国土资源部门是否可以责令非法采矿的违法行为人赔偿损失?责令赔偿损失的法律性质是什么?下文将从两个层面进行分析。第一,从实践层面来看,国土资源部门作出责令赔偿国家损失的行政处罚具有现实必要性。在实践中,责令赔偿损失有两种类型:一种是责令民事赔偿;一种是责令赔偿国家损失。在因民事侵权受到行政处罚的案件中,行政机关责令违法行为人赔偿受害人损失是否是一种行政处罚?在“高邮市汉留摩托车修理销售门市部不服扬州市高邮质量技术监督局行政处罚案”中,扬州市高邮质量技术监督局做出(邮)技监罚字(200)第031号行政处罚决定书,主要内容为:(1)责令满足消费者金福荣的退货要求;(2)赔偿金福荣损失8200元;(3)没收违法所得1200元;(4)处违法所得20%的罚款240元。高邮市人民法院判决认为:“对于满足消费者金荣福退货以及赔偿8200元损失的义务,是一种民事责任,不是被告可以实施的行政处罚。”我们赞同高邮市人民法院的观点,因为行政机关责令违法行为人承担民事责任是行政机关居间化解平等主体之...
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    2018 - 12 - 21
    南通中院判例:政府信息不存在时的司法审查公民申请的政府信息应当是已有的、客观存在的信息,行政机关并不负有为当事人制作、收集信息的义务。当公民申请的政府信息根本不存在或者行政机关不持有相应信息时,行政机关往往会作出政府信息不存在的答复。对此类答复行为的合法性审查涉及到举证责任的理解问题。在申请人所申请的政府信息不存在的情形下,行政机关并不承担举证责任,只是需要承担对政府信息不存在进行告知和说明理由的义务。在对行政机关是否履行了说明理由义务进行判断时,应当坚持有限审查的原则。这是因为,对于政府信息是否存在,行政机关无疑最有发言权,司法没有必要戴着有色眼镜怀疑一切。说明理由义务的完成只需要基于一个是否符合常理的解释,它要求行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。如果司法对此不给予应有的尊重,非要以自己的判断否定行政机关的判断,无疑会形成强人所难的局面,据此作出的判决将处于尴尬的境地,因为对于一个客观不存在的信息,行政机关根本无法履行公开的义务。江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏06行终720号上诉人(原审被告)南通市崇川区文峰街道办事处,住所地南通市崇川区。法定代表人王文献,主任。委托代理人李小飞。被上诉人(原审原告)顾俊文,男,1938年3月26日生,汉族,住南通市崇川区。委托代理人顾桂华,女,1963年4月14日生,汉族,住南通市崇川区,系顾俊文之女。上诉人南通市崇川区文峰街道办事处(以下简称文峰街办)因政府信息公开一案,不服南通市港闸区人民法院(2017)苏0611行初264号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2017年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人文峰街办的副主任方建春、委托代理人李小飞,被上诉人顾俊文的委托代理人顾桂华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明,2017年7月31日,顾俊文向文峰街办邮寄11份...
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