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最高法院案例 :“情势判决”与一般给付之诉

日期: 2018-12-17
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最高法院案例 :“情势判决”与一般给付之诉

《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”很显然,该项所规定的判决方式系“情势判决”。所谓“情势判决”,虽然也确认行政行为违法,但严格讲并不属于确认之诉的判决方式,而是撤销之诉的一种例外情形。其含义是指,在针对一个行政行为提起的撤销之诉中,虽然行政行为违法且依法应当撤销,但在撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情况下,人民法院只确认该行政行为违法,但不撤销行政行为。可见,适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定的“情势判决”,其前提必须是针对一个行政行为,该行政行为应当撤销且具有可撤销内容。

诉讼种类的误用,不仅会造成与诉讼请求的不对应,也会使行政争议的有效解决大打折扣。从当事人的诉讼请求来看,他是提起一个要求停止侵害、排除妨碍的一般给付之诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第二项规定:“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’”,包括“请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”。这里所说的“请求判决行政机关履行特定给付义务”,就是指一般给付之诉。与“请求判决行政机关履行特定法定职责”相同,它们都属于给付之诉,所不同的是,后者是要求判决行政机关作出特定行政行为,前者则是要求判决行政机关作出除行政行为以外的其他各种行为,在许多情况下,这种诉讼涉及的都是事实行为。一般给付之诉被称为“诉讼上的多用途武器”,当事人不仅可以行使金钱给付和事实行为请求权,也可以行使不当得利返还和后果消除请求权。这些请求权既可能出自行政法律、法规的规定,也可能出自行政行为、行政承诺、行政协议,还可能出自对于民法规范的类推适用。

(2018)最高法行申7470号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)周士贵,男,1946年1月5日出生,汉族,住湖北省荆州市荆州区。

委托代理人黄艳。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)荆州市荆州区人民政府,住所地湖北省荆州市荆州区荆州中路80号。

法定代表人夏光宏,该区人民政府区长。

再审申请人周士贵因诉荆州市荆州区人民政府(以下简称荆州区政府)行政侵权一案,不服湖北省高级人民法院(2018)鄂行终471号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

湖北省荆州市中级人民法院一审查明:周士贵属非农业家庭户籍,在荆州市有一处房屋,取得了《土地使用证》、《房屋所有权证》。因该房屋紧邻318国道,周士贵将其出租作为商铺使用。荆州区政府为了推进荆州城北快速路建设项目,需对包括周士贵房屋在内的荆北村沿318国道一线房屋进行征收。经协商,该路段的被征收户绝大多数已经签约,还有包括周士贵在内的少数被征收户正在洽谈中。2017年8月,荆州区政府在周士贵房屋前沿线搭建起围墙,并在围墙的两端预留了可供通行的通道。另查明,征收部门拟将周士贵的房屋认定为非住宅经营户。周士贵提起本案诉讼,请求依法判令荆州区政府立即拆除其在原告房屋旁边搭建的围墙,停止妨碍对商铺的正常经营使用。

湖北省荆州市中级人民法院一审认为:荆州区政府搭建围墙与荆州城北快速路项目建设房屋征收相关,是荆州区政府行使行政管理而产生的行为,属于行政诉讼的受案范围。《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定:“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料,搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要,在街道两侧和公共场地临时堆放物料,搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的,必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后,按照有关规定办理审批手续。”依据上述规定,荆州区政府应提交证据证明其在沿318国道一线周士贵房屋前搭建围墙征得了市容环境卫生行政主管部门的同意、审批,但荆州区政府未提交相应证据。因此,在未征得市容环境卫生行政主管部门的同意、审批的情况下,荆州区政府在周士贵房屋前搭建围墙的行政行为违法。尽管荆州区政府在周士贵房屋前搭建围墙的行政行为违法,但其在周士贵房屋门前搭建的围墙边留有供行人进出的通道,该通道可保障周士贵及周边群众的正常通行。关于周士贵认为荆州区政府搭建围墙的行为侵犯了其宅基地使用权、严重影响了其房屋的正常经营使用的观点,因涉案土地的所有权人××区农民集体,而周士贵土地使用证的土地用途一栏记载已超标22.8平方米,并且周士贵未提交相应的证据加以证明,故对周士贵该观点,不予支持。退而言之,即使荆州区政府在周士贵房屋前搭建围墙的行为对周士贵房屋作为商铺经营造成一定的影响,但由于周士贵的房屋已被纳入征收范围,对其经营损失将按照征收补偿方案的规定予以补偿。周士贵与荆州区政府之间的纠纷实质是征收法律关系,周士贵请求荆州区政府承担物权侵权责任,缺乏法律依据。鉴于周士贵房屋所在的荆北村征收片区的绝大多数被征收户已经签约,荆州区政府所搭建的围墙能够从施工安全和环境保护方面保障房屋拆除工作的顺利进行,符合社会公共利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第七十四条第一款第一项之规定,行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为。因此,周士贵要求荆州区政府立即拆除在其房屋旁搭建围墙的诉讼请求,不予支持。综上,依据《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条、《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项规定,作出(2017)鄂10行初34号行政判决:一、确认荆州区政府在周士贵房屋前搭建围墙的行政行为违法;二、驳回周士贵的其他诉讼请求。

周士贵不服,提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为:根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定:“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料,搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要,在街道两侧和公共场地临时堆放物料,搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的,必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后,按照有关规定办理审批手续。”荆州区政府未提交证据证明其搭建涉案围墙经过当地市容环境卫生行政主管部门审批,原审法院判决确认其搭建涉案围墙的行政行为违法正确。荆州区政府因集体土地上的房屋征收而修建围墙,是为保障建筑物周边的公共交通及施工安全。周士贵认为荆州区政府搭建围墙的行为侵犯了其宅基地使用权,但其未提交证据证明其诉讼理由。周士贵出租经营的房屋在荆州区政府征收房屋的范围内,其经营损失可按照征收补偿方案的规定予以补偿,其合法权益并未因此受到损害。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。周士贵的上诉理由不能成立,其上诉请求不予支持。据此判决驳回上诉,维持原判。

周士贵向本院申请再审称:原审法院关于“符合社会公共利益”的认定严重依据不足。根据有关规定,前述“公共利益”应当以合法有效的征收项目即将施工为前提,但根据再审被申请人一审举证,荆州城北快速路项目目前仅取得了立项批文,并未取得其他批准文件,依法不得开工。再审申请人部分宅基地被圈进围墙,一审法官在未尽到审查义务的情况下,认定再审被申请人未侵占再审申请人的宅基地,属事实认定错误。另根据再审申请人开庭后取得并补充提交给一审法院的荆州市国土资源执法监察局所作《关于周世贵等人信访事项的回复》,城北快速路项目尚未实施征地,荆州市国土资源执法监察局明确要求该项目在未批准前不得实施占用土地行为,一审法院关于“公共利益”的认定明显缺乏事实依据。根据再审申请人一审提交的录音证据,再审被申请人建立围墙的行为并非出于公共利益,而是为了让尚未搬迁的申请人无法正常经营而不得不早日搬迁,简言之即为了“逼迁”。综上,请求:1.依法撤销二审行政判决;2.将本案发回重审或改判支持再审申请人的如下诉讼请求:判令再审被申请人立即拆除其在再审申请人房屋旁边搭建的围挡,停止妨碍对商铺的正常经营使用。

本院认为:本案的争议,是由一堵围墙所引发。再审申请人周士贵在荆州边拥有一处房屋,出租作为商铺使用。2017年8月,荆州区政府在周士贵房屋前沿线搭建起围墙,据称是与荆州城北快速路项目建设房屋征收相关,为了对该路段的318国道进行拓宽改造,故对包括周士贵房屋在内的荆北村沿318国道一线房屋进行征收。此时,周士贵并未与荆州区政府就征收补偿问题达成协议。周士贵认为荆州区政府搭建的围墙严重影响了其房屋作为商铺的正常经营使用,提起本案诉讼,请求依法判令荆州区政府立即拆除其在原告房屋旁边搭建的围墙,停止妨碍对商铺的正常经营使用。

一审和二审法院尽管对荆州区政府搭建围墙的行为确认为违法,但却对判令荆州区政府立即拆除其在原告房屋旁边搭建的围墙的诉讼请求不予支持。两级法院的裁判依据是《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项。该项规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”很显然,该项所规定的判决方式系“情势判决”。所谓“情势判决”,虽然也确认行政行为违法,但严格讲并不属于确认之诉的判决方式,而是撤销之诉的一种例外情形。其含义是指,在针对一个行政行为提起的撤销之诉中,虽然行政行为违法且依法应当撤销,但在撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情况下,人民法院只确认该行政行为违法,但不撤销行政行为。可见,适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定的“情势判决”,其前提必须是针对一个行政行为,该行政行为应当撤销且具有可撤销内容。在本案,被诉的搭建围墙的行为显然不是一个具有可撤销内容的行政行为,当事人也没有提出撤销一个行政行为的诉讼请求,一审和二审法院适用“情势判决”,显然误用了诉讼种类。

诉讼种类的误用,不仅会造成与诉讼请求的不对应,也会使行政争议的有效解决大打折扣。在本案,再审申请人的诉讼请求是,依法判令荆州区政府立即拆除其在原告房屋旁边搭建的围墙,停止妨碍对商铺的正常经营使用。从当事人的诉讼请求来看,他是提起一个要求停止侵害、排除妨碍的一般给付之诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第二项规定:“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’”,包括“请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”。这里所说的“请求判决行政机关履行特定给付义务”,就是指一般给付之诉。与“请求判决行政机关履行特定法定职责”相同,它们都属于给付之诉,所不同的是,后者是要求判决行政机关作出特定行政行为,前者则是要求判决行政机关作出除行政行为以外的其他各种行为,在许多情况下,这种诉讼涉及的都是事实行为。一般给付之诉被称为“诉讼上的多用途武器”,当事人不仅可以行使金钱给付和事实行为请求权,也可以行使不当得利返还和后果消除请求权。这些请求权既可能出自行政法律、法规的规定,也可能出自行政行为、行政承诺、行政协议,还可能出自对于民法规范的类推适用。

就本案而言,《中华人民共和国物权法》第三十五条关于“妨害物权或者可能妨害物权的,权利人可以请求排除妨害或者消除危险”的规定,可以类推适用为再审申请人“请求依法判令荆州区政府立即拆除其在原告房屋旁边搭建的围墙,停止妨碍对商铺的正常经营使用”的请求权基础。再审申请人认为,“根据再审被申请人一审举证,荆州城北快速路项目目前仅取得了立项批文,并未取得其他批准文件,依法不得开工。另根据再审申请人开庭后取得并补充提交给一审法院的荆州市国土资源执法监察局所作《关于周世贵等人信访事项的回复》,城北快速路项目尚未实施征地,荆州市国土资源执法监察局明确要求该项目在未批准前不得实施占用土地行为,一审法院关于‘公共利益’的认定明显缺乏事实依据。”虽然一审和二审法院均认定“周士贵的房屋已被纳入征收范围”,但从一审判决所载明的再审被申请人提交的证据来看,其并未提交征地批复、征地公告等证明涉案集体土地已被依法征收的相关证据,亦未提交在搭建围墙前已与再审申请人达成征收补偿协议或者已依法对再审申请人进行补偿的证据。在此情况下,再审被申请人在再审申请人的房屋前搭建围墙,是否具有正当性,是否妨碍了涉案房屋作为经营性用房的正常使用,是否应当判令荆州区政府立即拆除,均应当认真审理并依法裁判。一审和二审法院由于诉讼类型选择错误,导致对本案的审理有所偏差,未能准确回应再审申请人的诉讼请求,本应依法提起再审。但在再审审查过程中,本院从再审申请人那里了解到,其所诉称的被围墙妨碍正常经营使用的房屋已于2018年4月16日被拆除,房屋前的围墙亦已被拆除,如此一来,通过再审判令拆除围墙已无实际意义。鉴于原审法院已确认再审被申请人搭建围墙的行为违法,再审申请人如认为在其房屋存续期间,该围墙造成其经营损失或其他损失,可以依法另行通过行政赔偿或者补偿程序予以主张。

综上,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人周士贵的再审申请。

审 判 员 仝 蕾

二〇一八年九月二十九日

书 记 员 王昱力


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    2020年6月19日在山东省临沂市中级人民法院的主持下,本事务所王卫洲律师、韩雷永律师代理的马河(化名)等人诉某区市场监督局行政赔偿案件达成调解,本案以市场监督局向马家赔偿千万损失,画上圆满句号。本案在媒体报道的中国最大行政赔偿案——深圳市规划国土局向深圳市有色金属财务有限公司赔偿870万元人民币的行政赔偿金之后,再创行政赔偿最高纪录。有权不可任性:一次不作为,赔偿一千万有权不可任性,行政部门一次不作为,造成国家赔偿一千万因本案客观的反映的企业经营过程中的艰难,赔偿数额巨大,被媒体评为2019年十大营商环境案件。有权不可任性:一次不作为,赔偿一千万有权不可任性,行政部门一次不作为,造成国家赔偿一千万原告方承办律师:王卫洲律师、韩雷永,管众(实习律师),均为北京万典律师事务所。万典律师认为:一、银行利息属于赔偿范围银行利息属于直接损失;《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条 依照国家赔偿法第三十六条规定返还的财产系国家批准的金融机构贷款的,除贷款本金外,还应当支付该贷款借贷状态下的贷款利息。国家赔偿法及司法解释对于违法罚款、罚金等行为所导致的银行存款、贷款利息这一预期可以取得的预期损失均已列入赔偿范围;那么对于被告违法行为已经导致损失发生的现有利息损失,当然也属于国家赔偿的范围。二、停产期间支付的税费以及办公费用属于赔偿范围。税费方面:上诉人的企业虽然没有生产经营,但是城市建设费、排污费、排污费、留守职工的社保费用等必要的开支是必须支付和缴纳的,在计算税费损失时,不能将社保费用排除在外,这属于最高法院司法解释列明的赔偿范围,故各种税费支出,包含职工社保费用被告应当予以赔偿。关于设备维护费用、厂房维护费用,属于停产停业期间的必要经产性开支,如果不维护机器,机器直接生锈报废,厂房失修坍塌,上诉人的损失更大、被告的赔偿范围必然增大,故这属...
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    2018 - 12 - 21
    安徽高院判例:会议纪要的可诉性问题会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排,不直接对外产生法律效力。由于《会议纪要》约束的是参会行政机关,需通过相关部门依照法定程序和职权作出相应的行政行为从而直接影响公民、法人、其他组织的权利义务,通常不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。安徽省高级人民法院行政 裁 定 书(2018)皖行终429号上诉人(一审原告)凤阳县盛林矿业有限公司,住所地安徽省凤阳县,组织机构代码66423506-4。法定代表人陶昌林,该公司董事长。委托代理人徐劲。被上诉人(一审被告)安徽省凤阳县人民政府,住所地安徽省凤阳县,统一社会信用代码11341126394375875B。法定代表人罗圣权,该县县长。凤阳县盛林矿业有限公司(以下简称盛林矿业公司)因诉安徽省凤阳县人民政府(以下简称凤阳县政府)地矿行政处罚一案,不服滁州市中级人民法院(2017)皖11行初33号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。盛林矿业公司向一审法院诉称,2007年8月,其向安徽省国土资源厅申请颁发采矿许可证,矿山名称为凤阳县-蚌埠市蚂蚁山铁矿(以下简称蚂蚁山铁矿),证号为C3400002009112110044015(以下简称采矿权证),经两次申请延续,采矿权有效期至2014年11月10日。期间,其投入巨额资金进行基建施工,为全面投产做准备。2014年10月初,其向安徽省国土资源厅递交延续采矿权的申请材料,安徽省国土资源厅出具矿权申请事项登记单但并未回复是否准予延续。2015年12月1日,凤阳县政府作出关闭蚂蚁山铁矿的决定,并于2015年12月7日形成《县政府第22次县长办公会议纪要》。其为蚂蚁山铁矿先后投入巨款,但铁矿尚未投产,工程尚在基建期就被关闭并处罚,造成巨大损...
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    2018 - 12 - 21
    检察机关是否可以建议国土资源部门责令违法行为人赔偿国家损失●作者|张燕(黑龙江省人民检察院)●来源|作者授权行政涉法研究刊发●未经授权许可不得擅自转载《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定:“违反本法规定,未取得采矿许可证擅自采矿的,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的,擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的,责令停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款;拒不停止开采,造成矿产资源破坏的,依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的,依照前款规定处罚。”国土资源部在对非法采矿行为作出行政处罚时,一般只有三种行政处罚形式:其一,责令停止开采;其二,没收采出的矿产品和违法所得;其三,罚款。国土资源部门是否可以责令非法采矿的违法行为人赔偿损失?责令赔偿损失的法律性质是什么?下文将从两个层面进行分析。第一,从实践层面来看,国土资源部门作出责令赔偿国家损失的行政处罚具有现实必要性。在实践中,责令赔偿损失有两种类型:一种是责令民事赔偿;一种是责令赔偿国家损失。在因民事侵权受到行政处罚的案件中,行政机关责令违法行为人赔偿受害人损失是否是一种行政处罚?在“高邮市汉留摩托车修理销售门市部不服扬州市高邮质量技术监督局行政处罚案”中,扬州市高邮质量技术监督局做出(邮)技监罚字(200)第031号行政处罚决定书,主要内容为:(1)责令满足消费者金福荣的退货要求;(2)赔偿金福荣损失8200元;(3)没收违法所得1200元;(4)处违法所得20%的罚款240元。高邮市人民法院判决认为:“对于满足消费者金荣福退货以及赔偿8200元损失的义务,是一种民事责任,不是被告可以实施的行政处罚。”我们赞同高邮市人民法院的观点,因为行政机关责令违法行为人承担民事责任是行政机关居间化解平等主体之...
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    2018 - 12 - 21
    南通中院判例:政府信息不存在时的司法审查公民申请的政府信息应当是已有的、客观存在的信息,行政机关并不负有为当事人制作、收集信息的义务。当公民申请的政府信息根本不存在或者行政机关不持有相应信息时,行政机关往往会作出政府信息不存在的答复。对此类答复行为的合法性审查涉及到举证责任的理解问题。在申请人所申请的政府信息不存在的情形下,行政机关并不承担举证责任,只是需要承担对政府信息不存在进行告知和说明理由的义务。在对行政机关是否履行了说明理由义务进行判断时,应当坚持有限审查的原则。这是因为,对于政府信息是否存在,行政机关无疑最有发言权,司法没有必要戴着有色眼镜怀疑一切。说明理由义务的完成只需要基于一个是否符合常理的解释,它要求行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。如果司法对此不给予应有的尊重,非要以自己的判断否定行政机关的判断,无疑会形成强人所难的局面,据此作出的判决将处于尴尬的境地,因为对于一个客观不存在的信息,行政机关根本无法履行公开的义务。江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)苏06行终720号上诉人(原审被告)南通市崇川区文峰街道办事处,住所地南通市崇川区。法定代表人王文献,主任。委托代理人李小飞。被上诉人(原审原告)顾俊文,男,1938年3月26日生,汉族,住南通市崇川区。委托代理人顾桂华,女,1963年4月14日生,汉族,住南通市崇川区,系顾俊文之女。上诉人南通市崇川区文峰街道办事处(以下简称文峰街办)因政府信息公开一案,不服南通市港闸区人民法院(2017)苏0611行初264号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2017年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人文峰街办的副主任方建春、委托代理人李小飞,被上诉人顾俊文的委托代理人顾桂华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明,2017年7月31日,顾俊文向文峰街办邮寄11份...
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